Jeux en ligne 1er bilan, regards européens sur la loi

PRESIDENT :

Jacques MYARD, député des Yvelines, rapporteur d’une mission d’information sur « le monopole des jeux au regard des règles communautaires » de la Commission des affaires européennes

PARTICIPANTS :

Jean BERGEVIN, chef de l’unité « libre circulation des services et établissement II de la direction générale du Marché Intérieur et des Services de la Commission européenne

Etienne MARIQUE, magistrat, président de la commission des jeux de hasard, Belgique

Francesco RODANO, directeur des jeux en ligne de l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS), Italie, représentant Antonio
TAGLIAFERRI, directeur de l’AAMS

Jacques MYARD

Lorsque le législateur a adopté la loi de mai 2010, nous avions le sentiment d’emprunter un chemin nouveau et d’avoir abordé un certain nombre de problèmes sans tous les résoudre. C’est pourquoi, très tôt, la nécessité d’une clause de revoyure est apparue afin de tenir compte de l’expérience acquise.

Il convient de rappeler avec une certaine force que tous les Etats européens souhaitent garder la maîtrise du domaine des jeux et veulent éviter son ouverture. Cette attitude n’a pas varié, y compris en ce qui concerne des Etats qui sont allés loin dans la libéralisation, à l’image du Royaume-Uni.

La lecture de l’avis de la Commission de la concurrence en France met en lumière plusieurs interrogations qui se posent légitimement. Une économie de marché est fondée sur un certain nombre de principes basés sur des règles communes. Ainsi, le principe de non-discrimination doit pleinement s’appliquer et ne saurait être remis en cause.

Plusieurs droits vont cependant s’affronter. L’arrêt Santa Casa du 8 septembre 2009 a rappelé avec force que les Etats étaient dans leurs droits pour réguler ce secteur. Même si cet arrêt n’est pas directement transposable en droit français, j’y vois un revirement de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE). Au sein même de l’Autorité de la concurrence, des démarches « verticales » sont conduites. Pour avoir discuté avec le commissaire chargé de la concurrence, je puis témoigner de l’impression d’autisme qui peut se dégager d’une entrevue avec ce haut représentant des instances européennes. La même difficulté se fait jour à propos des jeux : nous avons la volonté de maîtriser un système dont nous connaissons les dangers en termes de santé et de criminalité. Dans le même temps, toutefois, certains acteurs plaident pour une libéralisation totale sans se soucier du risque de voir l’ensemble du système s’effondrer.

L’organisation des jeux en France, tout en respectant un certain nombre de principes fondamentaux du droit européen, doit prendre en compte la nécessité de conserver une politique industrielle qui a parfaitement fonctionné en ce qui concerne la filière hippique. Un équilibre doit être trouvé entre un principe de maîtrise de telles filières fondé sur l’article 36 des Traités européens, et les principes relevant du dogme concurrentiel qui domine aujourd’hui au sein des instances européennes.

Jean BERGEVIN

Le Livre Vert sur les jeux en ligne au sein du Marché intérieur doit être adopté dans les tout prochains jours, au terme d’un long parcours qui a commencé par des plaintes exprimées auprès de la Commission européenne au motif du non-respect par plusieurs pays, dont la France, du principe de libre circulation des personnes et des marchandises. Cette plainte, qui faisait référence à une situation réglementaire qui n’a plus cours en France, est aujourd’hui close.

Deux éléments, néanmoins, continuent d’exister. La notification de l’aide à la filière publique, considérée comme une aide d’Etat, est toujours en cours d’instruction. Par ailleurs, le principe du droit au pari a été entériné dans la mesure où ce droit peut dégager des moyens permettant de préserver l’intégrité du sport et sous réserve que la Commission soit informée de l’impact de ce droit au pari. La France est en pointe dans ce domaine, et d’autres pays s’inspirent de son approche – je pense notamment à la Pologne, qui a retenu une approche similaire pour encadrer les jeux en ligne.

Tous les arrêts de la CJCE font suite à des questions posées en référé au plan national. Les restrictions au principe de libre circulation des biens et des personnes doivent être justifiées par des intérêts publics reconnus ; elles doivent être proportionnées ; enfin, un « test de cohérence » du dispositif général mis en œuvre par un Etat membre en matière de jeux en ligne doit avoir été réalisé – cet argument a motivé récemment une décision de la Cour concernant l’Allemagne.

D’une façon générale, nous évoluons vers un système d’agréments doubles ou triples, en fonction des pays dans lesquels les opérateurs souhaitent développer leurs activités. La question de la cohérence des dispositifs nationaux va donc nécessairement se poser si l’on veut qu’il existe, au plan européen, un dispositif efficace.

Cinq grands thèmes nous semblent devoir être traités et seront sans doute repris dans le Livre Vert qui sera publié jeudi prochain :

- la protection des consommateurs (et en particulier des mineurs) ;
- la prévention des problèmes sociaux et sociétaux ;
- la lutte contre la fraude et le blanchiment d’argent ;
- le financement du sport ;
- la mise en œuvre des lois et les méthodes retenues pour veiller à l’application de la loi.

La consultation qui fera suite à la présentation du Livre Vert devrait durer au moins seize semaines. Le commissaire a souhaité que des groupes de travail, organisés autour d’experts, soient créés pour animer ces consultations. Leurs travaux devraient être rendus publics à l’automne.

A l’échelle européenne, nous assistons à un mouvement (Espagne, Chypre, Estonie…) vers une ouverture maîtrisée telle que celle qui a eu lieu en France, avec des différences qui tiennent, pour une part, à la diversité des cultures et des approches dans ce domaine. L’enjeu essentiel, pour les autorités communautaires, consiste à s’assurer que les dispositifs mis en place puissent coexister sans incohérences ni contradictions. Précisons que si le Livre Vert sera limité au jeu en ligne, la réflexion qu’il propose devra bien sûr être étendue à la question de la régulation du jeu dans son ensemble.

Etienne MARIQUE

Je suis heureux que les hommes politiques acceptent de se pencher sur un domaine vis-à-vis duquel ils se sont longtemps montrés réfractaires, en raison de sa faible plus-value électorale. Le jeu, qui constitue une survivance sacrée de l’activité de l’Homme, forme néanmoins un domaine éminemment important sur le plan symbolique et éthique. Il était donc très important que le Parlement, qui est « une fontaine de droit », puisse se pencher sur cette question.

Le Livre Vert qui doit porter sur l’activité de jeux transfrontaliers donnera lieu à la constitution de groupes de travail. Nous savons que ceux-ci seront composés de lobbyistes tels que le GDA et de représentants d’instances favorables au droit flexible, c’est-à-dire du droit « mou ». Telle n’est pas, me semble-t-il, la position de la France. C’est pourquoi je souhaiterais que des groupes de travail soient proposés par la France. Il n’est plus temps de discuter de principes tels que la protection des joueurs, mais des modalités permettant de lutter contre des réseaux de criminalité et de blanchiment qui ont été mis en évidence dans certains pays. A titre d’illustration, la directive relative au blanchiment s’applique aux casinos réels et non aux casinos en ligne. Il sera donc important que l’application de ce texte soit étendue.

Soyons également conscients que l’ensemble d’un casino peut être porté sur Internet, avec les différents types de jeux que cela comporte. La technique accompagnera sans doute, dans ce domaine comme dans d’autres, l’évolution du marché, et les textes européens devront tenir compte de cette réalité. Des modalités pratiques de protection des joueurs devront également être définies.

Par ailleurs, si le taux de retour aux joueurs a été plafonné en France à 85 %, d’autres Etats, comme la Belgique, ont préféré rendre le jeu attractif en fixant un taux minimum de retour à hauteur de 84 %. Sans doute serait-il souhaitable que des réponses homogènes soient apportées d’un pays à l’autre afin de favoriser la cohérence et l’efficacité globale du dispositif européen. Enfin, il doit exister davantage de clarté quant aux flux financiers, de même qu’en ce qui concerne l’actionnariat des opérateurs de jeux.

Francesco RODANO

Je voudrais remercier le sénateur Trucy pour son accueil chaleureux et pour l’organisation des échanges extrêmement intéressants de cette journée, dont l’Italie aurait intérêt à s’inspirer.

L’AAMS est l’administration gérant les monopoles d’Etat en Italie. Elle traite, à ce titre, de l’ensemble des jeux, et pas seulement des jeux de hasard ou des jeux en ligne.

C’est un honneur pour moi d’être présent à ce colloque et j’en suis d’autant plus heureux que cette rencontre intervient après quatre années de collaboration étroite entre les administrations françaises et italiennes autour de la régulation des jeux. Monsieur Myard nous a notamment rendu visite en 2007, au moment où la mission parlementaire française conduisait une mission. Par la suite, des rencontres ont eu lieu, notamment avec Messieurs Woerth et Lamour, avant que ne soit approuvée la création de l’ARJEL puis votée la loi.

Comme Monsieur Vilotte l’a rappelé ce matin, la collaboration se poursuit actuellement entre les administrations françaises et italiennes, notamment dans le cadre d’une coopération bilatérale en matière de jeux. Cette collaboration me paraît indispensable. Le secteur connaît un développement rapide, auquel s’ajoutent de multiples problématiques techniques souvent complexes. Nous sommes conscients que la prohibition ne peut constituer une alternative raisonnablement envisageable, comme le montrent les expériences américaines ou allemandes.

Le marché est très difficile à contrôler du fait de sa nature transfrontalière : en l’absence de régulation, les citoyens sont laissés à la merci de forces négatives très puissantes. L’expérience française fournit un témoignage extrêmement enrichissant pour les autorités italiennes, notamment au travers de la coopération communautaire. Le temps où nous discutions de la nécessité d’une reconnaissance mutuelle des licences n’est finalement pas si éloigné, et l’expérience italienne a démontré que si le principe de licences locales est efficace en termes d’ordre public, il est également compatible avec les dispositions communautaires.

Ce n’est pas un hasard si nous voyons aujourd’hui des procédures d’infractions aboutir en matière de jeux en ligne, dans une dizaine de pays européens. Ces résultats ont été obtenus après une collaboration très bénéfique entre nos pays, mais aussi grâce aux services de la Commission européenne, qui ont favorisé un apprentissage rapide par les Etats membres dans ce domaine. A cet égard, les expériences française et italienne ont constitué un excellent point de départ pour l’élaboration du Livre Vert. Du fait même de la complexité des sujets à traiter, nous devons porter des regards croisés sur la façon dont les différents Etats membres les abordent. L’Italie et la France ont été les premiers pays en Europe à créer un cadre législatif détaillé pour les jeux en ligne.

Dans la mesure où nous ouvrons la voie, nous n’avons d’autre choix que de procéder « à tâtons » et de nous attaquer aux problèmes au fur et à mesure de leur apparition. Les distorsions susceptibles d’exister entre plusieurs pays plaident également pour la mise en œuvre d’efforts conjoints. Les exemples du Danemark, de l’Espagne et de la Grèce illustrent l’importance de l’expérience française et de l’expérience italienne. Il ne fait pas de doute que le Livre Vert donnera une impulsion importante au travail communautaire sur ces sujets.

Ne pourrions-nous pas tenter de contrôler ou d’organiser en commun la régulation relative à des jeux comme le poker ? Il existe déjà, en matière de paris hippiques, un jeu qui fait l’objet d’un compteur totalisateur commun à la France et à l’Italie. Peut-être une telle expérience pourrait-elle être élargie à d’autres systèmes de paris, avec pour objectif l’accroissement de l’efficacité des dispositifs contre le jeu illégal.

En tant que régulateurs, nous sommes confrontés à un défi majeur : nous nous efforçons, au travers de lois nationales, d’encadrer un marché qui est par définition international. C’est la raison pour laquelle nous ne pouvons rester enfermés dans nos frontières nationales, sauf à accepter de voir l’efficacité de nos actions singulièrement réduite.

Débat avec la salle

Pierre-Marie GIRAUD

Une première question écrite s’adresse à Monsieur Bergevin, et porte sur la législation belge, qui impose aux opérateurs de jeux en ligne la création d’un établissement physique.

Jean BERGEVIN

Les Etats membres sont dans l’obligation de notifier à la Commission leurs propositions de loi, à la suite de quoi nous formulons des avis dont l’Etat peut tenir compte ou non. La Belgique impose en effet à un opérateur d’être établi dans son territoire pour l’autoriser à opérer des jeux en ligne. Nous avons fait connaître à l’Etat belge nos réserves quant à un tel principe, qui contredit certains des principes fondamentaux du droit communautaire. Un problème similaire pourrait se poser concernant d’autres Etats, en particulier la Pologne, la Roumanie et la Slovénie.

Pierre-Marie GIRAUD

Monsieur Marique, je vous donne lecture d’une autre question écrite : « La Belgique permet à des joueurs de poker de participer à des tournois avec des joueurs étrangers. La France n’aurait-elle pas intérêt à adopter cette pratique afin de rendre les jeux plus attractifs ? ».

Jean-François VILOTTE

Des joueurs étrangers peuvent jouer au poker, en France, sur les sites en « .fr » agréés par l’ARJEL, à condition qu’ils satisfassent les conditions prévues pour l’ouverture d’un compte joueur.

La question de l’ouverture des tables de poker en « .fr » à des tables en « .com » ou relevant d’autres régulations est distincte et j’y apporte une réponse négative : nous ne pouvons réguler des tables qui seraient, pour moitié, dans l’ombre. Nous pouvons envisager, dans un avenir plus ou moins proche, d’ouvrir les tables à d’autres pays qui se seraient dotés des mêmes standards de régulation.

Jacques MYARD

Ce point avait été examiné avec attention lors du débat législatif. L’objectif est d’éviter les fraudes, qui peuvent prospérer sur l’opacité pouvant exister en matière de jeux.

Pierre-Marie GIRAUD

Monsieur Bergevin, vous avez mentionné le financement de la filière hippique française. Monsieur Forcioli-Conti demande où en est l’examen de cette question par les autorités communautaires.

Jean BERGEVIN

Cet examen se poursuit. Si le Livre Vert paraît jeudi comme prévu, on peut supposer que la Commission traitera le sujet de façon correcte et non-biaisée.

Jacques MYARD

Nous avons parfois le sentiment, en discutant avec la Commission, d’avoir pour interlocuteurs une suite de féodalités, ce qui pose problème. En outre, lorsque l’on fait observer à la DG chargée de la concurrence qu’un accord avait été trouvé avec le commissaire précédent, le commissaire nous informe courtoisement que le commissaire a changé. La taxe affectée constitue le cœur du financement de la filière hippique et je ne vois pas en quoi son principe s’opposerait à l’existence d’une libre concurrence dans ce secteur, puisque les opérateurs de tous pays pourraient bénéficier du même retour. Il s’agit simplement d’une disposition de politique industrielle au bénéfice de la filière.

 

Jeux en ligne 1er bilan, regards européens sur la loi

{{{Table ronde 4}}} Quels regards communautaires et étrangers sur la réforme française ? Quelles évolutions de l’organisation des marchés nationaux européens des jeux d’argent ?

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